di SILVIA SILENZI

L’art. 1, comma 1, della l. n. 20 del 1994 statuisce che la responsabilità del dipendente pubblico che cagiona un danno all’Erario “è personale e limitata ai fatti e alle omissioni commessi con dolo o colpa grave”. Attualmente l’art. 21, comma 2, della l. n. 120/2020 prevede, in via temporanea, che la responsabilità contabile dei funzionari pubblici sia limitata, nelle ipotesi di condotte commissive, ai soli fatti compiuti con dolo (per condotte omissive o in caso di inerzia viene applicata la disciplina generale). Lo stesso art. 21 al primo comma recita che la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso, parliamo cioè del dolo in chiave penalistica, molto più difficile da provare per l’attore. Su questo punto la giurisprudenza contabile ha portato avanti una lunga disquisizione, discutendo se per dolo dovesse intendersi il dolo penale (in cui il soggetto agisce con coscienza e volontà, ossia si rappresenta e realizza l’evento voluto) o il dolo contrattuale (in cui è sufficiente la consapevolezza di agire in violazione dell’obbligo di servizio e non anche delle conseguenze). Il legislatore ha poi chiarito che nell’ipotesi di responsabilità contabile si fa riferimento al dolo penale. Difatti imputare a taluno a titolo di dolo un evento dannoso solo perché si sia violata consapevolmente una regola di condotta o un obbligo di servizio, come sostenuto dalla teoria del c.d. “dolo contrattuale”, porterebbe inevitabilmente a riconoscere come dolose certe condotte anche quando l’autore del comportamento abbia agito nella convinzione di non provocare danno alcuno, ossia senza alcuna intenzionalità di cagionare danno all’amministrazione.

La ragione alla base dell’introduzione di questa norma va ricercata nel fenomeno della “paura della firma”, frutto essenzialmente della situazione di insicurezza normativa presente nelle pubbliche amministrazioni. Si tratta di un comportamento diffuso tra i funzionari pubblici che, temendo ripercussioni legate alla sottoscrizione di un certo atto, ritardano la decisione finale o, in altri casi, non la assumono affatto. E’ di fondamentale importanza non confondere la “paura della firma” con l’inerzia amministrativa: nella prima il funzionario per timore di imbattersi nelle varie responsabilità a causa di una situazione di obiettiva complessità applicativa, si astiene dall’assumere una decisione o ne ritarda l’assunzione; nella seconda il comportamento inerte è, nella maggior parte delle casistiche, ingiustificato.

Se da una parte è quindi comprensibile che il dipendente pubblico metta in atto questa sorta di comportamento preventivo-difensivo, dall’altra è difficile pensare che questa disposizione sia in armonia con la nostra Costituzione dal momento che è la Carta costituzionale stessa ad esigere la piena responsabilità dei funzionari e dipendenti pubblici, laddove li qualifica come “direttamente responsabili per gli atti da loro compiuti” all’articolo 28.

Occorre quindi valutare con estrema attenzione questa scelta legislativa dal punto di vista dei costi- benefici poiché, se da una parte si vuole andare ad arginare un comportamento controproducente ai fini del buon andamento della pubblica amministrazione, dall’altra possono andarsi a creare degli squilibri. Pensiamo ad esempio al rapporto direttamente proporzionale che sussiste tra retribuzione e responsabilità: riducendo quest’ultima, dovrebbe vedersi ridotta anche la retribuzione.

Nonostante si possa convenire che quanto disposto dal decreto-legge n.76 del 2020 costituisca un tentativo di garantire uno svolgimento soddisfacente dell’attività amministrativa, allo stesso tempo è agevole constatare che siamo di fronte ad una disciplina recante con sé molti punti di ombra e altrettanti contrasti. Non ci resta che attendere gli sviluppi futuri in materia e vedere se, come e perché, ciò di cui abbiamo appena parlato, muterà.