ANALISI DI UN EQUILIBRIO TRA INTERESSI SPESSO CONFLIGGENTI E DIVERSI ENTI COINVOLTI
Avv. Annamaria Palumbo
Nell’ordinamento italiano l’urbanistica nasce come disciplina del corretto assetto e sviluppo dei centri abitati al fine di dare soluzione ai problemi connessi agli agglomerati urbani.
Le funzioni in materia urbanistica sono ripartite tra soggetti pubblici che operano a diversi livelli territoriali e si distinguono tra funzioni legislative e funzioni amministrative.
Quanto alle funzioni legislative, il novellato articolo 117 della Costituzione colloca la materia del governo del territorio (nella quale rientrano la programmazione territoriale e la pianificazione urbanistica) tra le materie di legislazione concorrente, riservano allo Stato la determinazione dei principi fondamentali attraverso l’adozione di leggi-quadro, cui devono ispirarsi le norme di dettaglio della legislazione regionale (salva la competenza esclusiva delle Regioni a Statuto speciale e delle Province Autonome).
La funzione amministrativa in materia urbanistica è una funzione essenzialmente pianificatoria che si sostanzia nell’adozione di una serie di atti a carattere generale o specifico, variamente denominati e caratterizzati, ma tutti preordinati al governo del territorio al fine di garantirne un assetto razionale ed un utilizzo sostenibile ed equilibrato.
Quanto ai soggetti titolari di tale funzione, il D.P.R: 616/1977 aveva attribuito alle Regioni una competenza esclusiva in materia urbanistica; con il D. Lgs. 112/1998 (in attuazione della L.D. Bassanini) sono state trasferite alle Regioni ed agli enti locali tutte le funzioni amministrative non espressamente attribuite allo Stato; infine, il rinnovato articolo 118 della Costituzione prevede che esse spettino in via prioritaria ai Comuni, dovendo invece essere allocate agli altri livelli di governo territoriale soltanto ove gli enti comunali non rispondano a criteri di idoneità (ciò sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza).
In particolare, al Comune spettano le funzioni pianificatorie di base (P.R.G.) e di pianificazione attuativa; alla Provincia, invece, è attribuita la pianificazione di area vasta; alla Regione, alla Provincia ed al Comune spettano anche le pianificazioni programmatiche.
Tra i piani programmatici si annoverano: il P.T.C. regionale, il P.P.C. provinciale; il piano intercomunale di competenza sovra comunale, i piani settoriali quali il Piano di sviluppo delle Comunità montane, i piani paesistici, i piani di parco, i piani di bacino, il piano delle aree e dei nuclei di sviluppo industriale.
Per risolvere gli intuitivi problemi legati a tale “ipertrofia pianificatoria” il legislatore statale ha definito dei criteri gerarchici ed una serie di criteri ordinatori che sanciscono una tendenziale prevalenza dei piani ambientali sugli altri piani e dei piani speciali su quelli generali.
Lo stesso legislatore è intervenuto, poi, in chiave semplificatoria sopprimendo alcuni piani e prevedendo la fungibilità tra piani ambientali e piani territoriali (ad esempio, il piano paesaggistico può essere sostituito dal piano urbanistico-territoriale; il P.T.C. provinciale può sostituire una serie di piani ambientali).
Il Codice dell’Ambiente (D. Lgs. 152/2006) ha, peraltro, introdotto una nuova fase nella formazione del P.R.G., vale a dire quella della valutazione ambientale strategica (V.A.S.) di derivazione comunitaria.
In particolare, in base alla V.A.S. tutti i piani e programmi della pianificazione territoriale e della destinazione dei suoli devono essere sottoposti alla valutazione dei possibili impatti sull’ambiente.
La V.A.S. è avviata dall’autorità procedente contestualmente al procedimento di formazione del piano e comporta, tra l’altro, la redazione di un rapporto ambientale che indichi, descriva e valuti gli impatti significativi sull’ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative possibili.
Si è detto della tendenziale prevalenza della pianificazione ambientale. Tale pianificazione consiste nella predisposizione delle regole volte alla utilizzazione sostenibile del territorio, compatibile con la preservazione delle risorse naturali e di quelle prodotte dall’attività dell’uomo, nel rispetto degli equilibri dell’ecosistema naturale e antropico.
I principali strumenti di pianificazione ambientale sono il piano paesistico territoriale, il piano dei parchi naturali ed il piano di bacino.
Il piano paesistico territoriale suddivide il territorio regionale in aree omogenee, raggruppando zone che possiedono le stesse caratteristiche artistico-ambientali in relazione alle quali verranno operate scelte di tutela e valorizzazione, anche mediante l’apposizione di vincoli di in edificabilità. Tali vincoli non comprimono il diritto di proprietà perché tale diritto nasce con il corrispondente limite d’uso (art. 42 Cost.).
Ciò significa che per l’apposizione di vincoli paesaggistici sugli immobili di proprietà privata non è dovuto alcun indennizzo espropriativo né si pone il problema della loro decadenza.
Con il piano di parco si persegue, nelle aree naturali protette, la tutela del valori ambientali di particolare pregio non solo attraverso la salvaguardia delle risorse ambientali ma anche attraverso la gestione di attività promozionali di tipo culturale, scientifico, educativo e ricreativo. Ciò lo differenzia notevolmente dal piano paesaggistico di carattere statico.
La formazione del piano di parco è attribuita all’Ente Parco che opera in piena autonomia, pur in collaborazione con gli enti locali interessati.
Infine, con i piani di bacino vengono pianificate e programmate le azioni finalizzate alla corretta utilizzazione del suolo e delle acque nel rispetto delle caratteristiche del territorio interessato.
Tali piani interessano i bacini idrografici di rilievo nazionale, interregionale e regionale e sono sottoposti a V.A.S.
Il piano è elaborato dall’organo tecnico-gestionale dell’Autorità di Bacino, la Conferenza operativa di servizi, ed è poi adottato dalla Conferenza istituzionale permanente, organo di governo dell’Autorità di bacino.
Le prescrizioni del piano hanno carattere immediatamente vincolante ove espressamente dichiarato dal piano.