Il riparto di competenze legislative e amministrative tra Stato e Regioni in materia ambientale

IN GIORNI DI REFERENDUM E SECESSIONI, ANALIZZIAMO LA DISCIPLINA VIGENTE

Avv. Annamaria Palumbo

unknownL’articolo 117 della Costituzione ricomprende la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali tra le materie attribuite alla competenza esclusiva dello Stato.

La tutela della salute, il governo del territorio e la valorizzazione dei beni culturali ed ambientali sono ricompresi, invece, tra le materie di legislazione concorrente nelle quali è riservata allo Stato la determinazione dei principi fondamentali con esclusione della potestà regolamentare.

La materia dell’ambiente costituisce dunque una di quelle materie riservate alla competenza statale che hanno carattere trasversale con prevedibili interferenze con altri settori dell’ordinamento, anche di non esclusivo appannaggio della potestà legislativa statale.

In particolare, le materie di interferenza evidente sono la tutela della salute; la protezione civile; il governo del territorio; la valorizzazione dei beni ambientali; la ricerca scientifica e tecnologica, la produzione, il trasposto e la distribuzione di energia; porti, aeroporti, reti di trasporto e navigazione.

Tutte materie attribuite alla legislazione concorrente Stato-Regioni.

Si possono poi elencare materie quali l’agricoltura e le foreste; il turismo; la caccia e la pesca; le acque minerali e termali; i trasporti. Materie, queste ultime, riservate alla potestà legislativa regionale in via residuale.

Quanto al riparto di competenze amministrative tra centro e periferia, l’articolo 118 della Costituzione ha introdotto il principio di sussidiarietà che impone di attribuire le funzioni amministrative agli enti più vicini ai cittadini (i Comuni), salvo che si renda necessaria la competenza di un livello superiore per associare l’esercizio unitario.

Peraltro, ai sensi del citato articolo, non vi è più alcun necessario parallelismo tra competenze legislative e funzioni amministrative.

Si è passati, pertanto, da un sistema (quello anteriore alla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001) che si reggeva sulla previsione di competenze legislative accentrare nello Stato ma spesso delegate alle Regioni e sul principio di corrispondenza tra funzioni legislative ed amministrative ad un sistema rigida ripartizione per materia di competenze legislative (con inibizione della delega alle Regioni) accompagnato tuttavia da notevole flessibilità nel conferimenti di funzioni amministrative.

Ciò ha portato la giurisprudenza costituzionale a considerare la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema non come una vera e propria materia, quanto piuttosto come un valore costituzionalmente protetto.

In questo senso si è espressa la Consulta che, con la sentenza n. 407 del 2002, nel dichiarare non fondata la questione di legittimità costituzionale di una norma regionale lombarda che prevedeva limiti più stringenti in tema di inquinamento atmosferico, ha escluso la configurabilità di una materia in senso tecnico qualificando l’ambiente come “valore costituzionalmente protetto” ossia una sorta di materia trasversale in ordine alla quale si manifestano competenze diverse, spettando tuttavia allo Stato la fissazione di “standards di tutela uniformi” derogabili in melius dalla legislazione regionale.

Sulla stessa scia si sono collocate numerose altre sentenze della Corte Costituzionale, tanto da divenire ormai assodato il principio secondo il quale la competenza esclusiva statale di cui alla lettera s) dell’articolo 117 della Costituzione sarebbe limitata alla fissazione di standards minimi di tutela uniforme su tutto il territorio nazionale, con ampia possibilità per le Regioni di apportare una protezione più elevata.

Tuttavia, verso la fine del 2007, la Corte Costituzionale (sentenze n. 267 e n. 378) ha rivisto la propria posizione riesaminando il rapporto tra gli articoli 117 e 118 Cost. e guardando all’ambiente come materia piuttosto che come valore.

Così, l’oggetto di tutela viene ora individuato nell’ambiente considerato nel suo aspetto dinamico di interrelazione tra le sue componenti,

Ne consegue che spetta allo Stato disciplinare l’ambiente nella sua interezza, come un’entità organica (la biosfera di cui alla Dichiarazione di Stoccolma del 1992).

Ciò non toglie che, accanto al bene giuridico ambiente in senso unitario, possano coesistere altri beni giuridici, correlati o intimamente connessi col bene ambiente, ma concernenti interessi diversi magari tutelati dalla potestà legislativa regionale.

La Corte Costituzionale, pertanto, giunge a distinguere nella materia ambientale tra tutela o conservazione, affidata alla competenza esclusiva statale, ed utilizzazione o fruizione affidata alle competenze regionali.

In tale contesto interpretativo, la disciplina statale di tutela dell’ambiente viene ad essere un limite alla disciplina regionale la quale, nelle materie di sua esclusiva competenza (quali l’utilizzazione e la fruizione dell’ambiente) non può mai derogare o peggiorare il livello di tutela ambientale posto dallo Stato. Un esempio è quello dei divieti di caccia nelle aree protette: la Corte distingue l’attività venatoria (quale fruizione a fini ricreativi della caccia) di competenza regionale e tutela della selvaggina che rientra nella competenza esclusiva dello Stato e che non è riducibile.

Viene così superata la precedente giurisprudenza secondo la quale la competenza statale era limitata alla fissazione degli standards minimi uniformi mentre alla competenza regionale spettava il compito di colmare eventuali lacune del legislatore.

La rigidità del riparto legislativo tra Stato e Regioni viene poi mitigata intendendo l’articolo 117 Cost. non tanto come elenco di competenze insuscettibili di coordinarsi tra loro, ma come un complesso di competenze che, seppur distinte sul piano legislativo, si integrano sul piano dell’attuazione amministrativa in forza dei principi di sussidiarietà e leale collaborazione tra Stato, Regioni ed Enti Locali.

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