Beni ambientali: natura pubblica o privata?

LA VICENDA DELLE VALLI DA PESCA DELLA LAGUNA DI VENEZIA

di Avv. Annamaria Palumbo

unknownTradizionalmente, ai sensi del Libro III del Codice Civile, i beni vengono classificati in base alla loro appartenenza pubblica o privata. I beni pubblici, in particolare, vengono divisi tra beni demaniali, beni patrimoniali indisponibili, beni patrimoniali disponibili e sono soggetti ad una disciplina “sui generis”, eccentrica rispetto a quella dei beni privati, sia per il regime giuridico (si pensi, esemplificativamente, ai beni demaniali che sono indisponibili, inalienabili, inespropriabili, non possono formare oggetto di diritti a favore di terzi) sia per la tutela (autotutela esecutiva, oltre agli altri ordinari mezzi di tutela).

Tale classificazione è stata messa in discussione dalla giurisprudenza di legittimità (si fa riferimento alle sentenze “gemelle” del 2011, tra le quali si cita, per tutte, la sentenza del 14.02.2011 n. 3665 delle Sezioni Unite), la quale ha sottolineato l’obsolescenza della qualificazione di tipo esclusivamente formale, basata sull’appartenenza del bene, presente agli articoli 822-830 c.c., per prediligere un’impostazione di tipo funzionale e sostanziale, rispondente al pragmatico quesito “a chi e a che cosa servono tali beni?”.

L’occasione dell’analisi delle categorie giuridiche che sottendono alla disciplina dei beni pubblici e privati trae origine dalla vicenda delle Valli da pesca presenti nella Laguna di Venezia.

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, chiamate a sindacare sulla natura pubblica o privata di tali beni, manifestano la necessità di rimeditare la tradizionale classificazione alla luce della sopravvenuta normativa comunitaria e costituzionale (articoli 2, 9, 42, 117 e 118 Cost.). In particolare, i valori costituzionali della tutela della personalità (art. 2), della tutela del paesaggio (art. 9) e della funzione sociale della proprietà (art. 42), a parere della Corte, offrono lo spunto per una rimetidazione delle categorie giuridiche basate sulla titolarità o appartenenza dei beni per guardare piuttosto alla loro funzione sociale ed ai conseguenti oneri di gestione e tutela.

Così, le Valli da pesca sono naturalmente idonee a rispondere ai requisiti richiesti dall’articolo 28 del Codice della Navigazione in quanto per gran parte dell’anno comunicano con il mare e soddisfano gli usi marini della navigazione e della pesca.

Per tali ragioni la loro titolarità va individuata in base alla funzione sociale cui possono naturalmente assolvere piuttosto che in base all’indagine storica sui titoli di proprietà succedutisi nel tempo.

La pubblicizzazione occasionata dalla naturale funzionalità dei beni al soddisfacimento di interessi sociali permette, peraltro, l’ampliamento dei mezzi di tutela di tali beni potendo accedere la Pubblica Amministrazione, oltre che agli ordinari mezzi di tutela offerti dalle azioni possessorie, petitorie e di spoglio, anche dell’autotutela esecutiva.

In tale passaggio, la sentenza n. 3665 è fondamentale perché si affranca dalla concezione tradizionale del “dominium” romanistico e codici stico per guardare piuttosto agli oneri di governante che competono allo Stato, non più quale persona giuridica pubblica individualmente intesa, ma quale ente esponenziale della collettività preposto alla tutela degli interessi di cui è portatore.

Ciò in conformità alla legittimazione ad agire che ex art. 823 ss. spetta alla Pubblica Amministrazione.

Con tale sentenza la Corte di Cassazione sembra accogliere le istanze già radicate nella dottrina (Accademia dei Lincei, Commissione Rodotà, Di Porto) e nell’opinione pubblica (referendum sulla ripubblicizzazione del sistema idrico nazionale, 2011) volte ad impiantare nel sistema codicistico la nuova ma non inedita categoria dei beni comuni.

Nell’attesa, l’istituto degli usi civici sembra supplire a tale carenza poiché viene dalla giurisprudenza ancorato al concetto di “proprietà collettiva”.

Tale innovativa interpretazione ben si coordina, tra l’altro, con la legittimazione ad agire in materia di danno ambientale che il D. Lgs. 152/2006 attribuisce in via esclusiva alla Pubblica Amministrazione nella persona del Ministro dell’Ambiente, lasciando residuare alle associazioni di categoria una semplice facoltà di intervento nel processo.

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